Ինչո՞ւ է Հայաստանի կինոյի ոլորտը գործում իրավական վակուումի մեջ և ինչ հետևանքներ է ունեցել օրենքի չկատարված պահանջը:
2021 թ․ ընդունված «Կինեմատոգրաֆիայի մասին» ՀՀ օրենքը պետք է դառնար ոլորտի զարգացման նոր ամուր հիմք, ապահովեր մրցութային արդարություն, ֆինանսավորման թափանցիկություն, վերահսկելիություն և պատասխանատվության հավասարակշռություն պետական ու մասնավոր կողմերի միջև։ Սակայն օրենքի ուժի մեջ մտնելուց ավելի քան չորս տարի անց այն շարունակում է կիրառվել մասնակի, առանց օրենքով պահանջված հիմքային ենթաօրենսդրական ակտերի։
Արդյունքում ոլորտը գործում է իրավական վակուումի պայմաններում, իսկ այս տարիներին տեղի ունեցած գործընթացները՝ մրցույթներ, պայմանագրեր, ֆինանսավորման որոշումներ և կառավարման մոդելի ձևավորումը, հաճախ իրականացվել են օրենքի պահանջներին հակառակ կամ օրենքի բացակայող միջանկյալ դաշտում։
Այս իրավիճակը պարզապես ուշացում չէ․ այստեղ կա օրենքի խախտում, կրկնվող չկատարում և օրենսդրական փոփոխությունների միջոցով ուշացումները հետին թվով փափկացնելու պրակտիկա։
Օրենքի պահանջը՝ ի՞նչ պետք է արվեր:
«Կինեմատոգրաֆիայի մասին» ՀՀ օրենքի ընդունումից հետո պետությունը պարտավոր էր ընդունել այն կիրառելու համար անհրաժեշտ ենթաօրենսդրական ակտերը։
2021 թ․ օրենքի ընդունման պահին սահմանվել էր, որ համապատասխան իրավական ակտերը պետք է ընդունվեին մեկ տարվա ընթացքում։ Այդ ժամկետն արդեն իսկ խախտվել էր։
Հետագայում, 2023 թ․ սեպտեմբերի 12-ին, ընդունվեց ՀՀ օրենք «Կինեմատոգրաֆիայի մասին» օրենքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին», որը երկրորդ անգամ երկարացրեց այդ ժամկետը՝ սահմանելով նոր պարտադիր ժամկետ․
սույն օրենքով սահմանված դրույթները կանոնակարգող նորմատիվ իրավական ակտերը պետք է ընդունվեն օրենքի պաշտոնական հրապարակումից հետո վեցամսյա ժամկետում։
Փաստացի՝ երկրորդ շանս էր տրվում պետությանը՝ կրկին ավարտին հասցնելու օրենքի կյանքի կոչման իրավական հիմքերը։
Օրենքը պաշտոնապես հրապարակվել է 2023 թ․ հոկտեմբերի 5-ին։ Այդ պահից սկսած վեց ամիսը ավարտվել է 2024 թ․ ապրիլին։
Այսօր, հրապարակման օրվանից անցել է 2 տարի և 29 օր։
Այսպիսով՝ օրենքով սահմանված ժամկետը ոչ միայն մեկ անգամ, այլ երկու անգամ է խախտվել։ Երկու դեպքերում էլ պետությունը չի կատարել օրենքով սահմանված պարտականությունը։
Ի՞նչ նշանակում է օրենքի չկատարումը:
Այն չի նշանակում պարզապես ուշացում կամ տեխնիկական խնդիր։ Օրենքը հստակ էր․ առանց այդ իրավական ակտերի օգտագործված չեն կարող լինել օրենքում սահմանված կանոնները։
Արդյունքում՝
- ոլորտը ստիպված է գործել ոչ լրիվ ուժի մեջ մտած օրենքով,
- կարևոր գործառույթներ, այդ թվում՝ ֆինանսավորում, մրցույթներ, վերահսկողություն ու հաշվետվություն, իրականացվում են ժամանակավոր կամ ինքնագլուխ ձևավորված լուծումներով,
- և ամենակարևորը՝ խախտվել է օրենքը, քանի որ սահմանված ժամկետը չի կատարվել։
Այս մասով իրավական պատասխանատվությունն ընկնում է ՀՀ կրթության, գիտության, մշակույթի և սպորտի նախարարության վրա, որն օրենքի պահանջը չի իրականացրել։
Ի՞նչ աշխատանք է իրականում իրականացվել 2021–2025 թթ․:
Արդար լինելու համար պետք է արձանագրել, որ այս տարիներին որոշ աշխատանքներ իրականացվել են։ Սակայն կարևոր է հասկանալ, ինչ բնույթի են այդ աշխատանքները, և արդյոք դրանք փոխարինում էին օրենքով պահանջված հիմքային փաստաթղթերին։
2023–2025 թթ․ ընթացքում կառավարությունն ու նախարարությունը ընդունել են մի շարք որոշումներ և հրամաններ, որոնք հիմնականում վերաբերում են ոլորտի առանձին տեխնիկական, վարչարարական կամ օժանդակ բաղադրիչներին։ Դրանք ներառում են.
- ֆիլմերի դասակարգման, վարձութային վկայականների, տարիքային սահմանափակումների և ցուցադրման ժամանակ եկամուտների ներկայացման կարգեր (2023–2024 թթ․)
- համատեղ արտադրության կարգավիճակի ստացման և դադարեցման կարգ (2023 թ․)
- կինոռեեստրի վարում և ազգային ֆիլմի փաստաթղթերի պահպանություն (2023 թ․)
- Հայաստանի ազգային կինոկենտրոնի → Կինոյի հիմնադրամի վերակազմավորում, կանոնադրություն և կառավարման մարմինների ձևավորում (2024 թ․)
- Ֆիլմերի դասակարգման չափորոշիչներ և այլ ընթացակարգային նորմեր (2024 թ․)
- Ֆիլմարտադրության ոլորտում ներդրումների մասնակի վերադարձի (cash rebate) կարգ (2025 թ․)
Սրանք անհրաժեշտ և որոշ դեպքերում օգտակար փաստաթղթեր են, սակայն դրանք օժանդակ են և երկրորդական, քանի որ չեն կարգավորում ոլորտի հիմնական հիմքը՝ ֆիլմարտադրության պետական ֆինանսավորման, մրցութային գործընթացների, պատասխանատվության ու վերահսկողության մոդելը։
Այլ կերպ ասած՝ կատարվել է այն աշխատանքը, որը չի փոխարինում օրենքի պարտադիր կարկասային ակտերին։ Հենց այդ պատճառով ոլորտում առկա խնդիրները չեն նվազել։
Կատարված աշխատանքը չի փոխում հիմնական պատկերը, քանի որ օրենքը պահանջում էր առաջին հերթին ընդունել ֆինանսավորման և մրցութային մոդելի հիմքային կարգավորումները, իսկ դրանք մինչ օրս բացակայում են։
Այս բացը հենց այն պատճառներից է, որ ոլորտը գտնվում է ճգնաժամային, ոչ կանխատեսելի և հաճախ իրավական առումով վիճելի միջավայրում։
28-րդ հոդվածի 4-րդ մասի սխալ մեկնաբանումը և հակասությունը կատարված գործողություններին:
Նախարարությունը «ԿինոՊրես»-ին տված գրավոր պատասխանում հղում է կատարում «Կինեմատոգրաֆիայի մասին» օրենքի 28-րդ հոդվածի 4-րդ մասին, ըստ որի՝
մինչև նոր նորմատիվ ակտերի ընդունումը հարաբերությունները պետք է կարգավորվեին մինչև օրենքը ուժի մեջ մտնելը գործող կարգով։
Այս պահանջը պարզ էր․ մինչև նոր իրավական ակտերի ընդունումը պետք է շարունակեր գործել նախկին կարգը, այսինքն՝ Հայաստանի ազգային կինոկենտրոնում կիրառված մրցութային և ֆինանսավորման կարգավորումները։
Սակայն իրականում տեղի ունեցավ հակառակը։
Հայաստանի կինոյի հիմնադրամի կողմից օրենքի պահանջի խախտում:
Օրենքով սահմանված հիմքային ակտերի բացակայության պայմաններում Հայաստանի կինոյի հիմնադրամը ինքնուրույն փոխեց գործող կարգը, հաստատելով նոր կանոններ տնօրենի հրամանով՝ N57-Լ, 18․04․2025 թ․։
Այս քայլը օրենքի պահանջին հակառակ էր, քանի որ մինչև կառավարության և լիազոր մարմնի իրավական ակտերի ընդունումը Հիմնադրամը չէր կարող փոխել գործող կարգը և պետք է կիրառեր նախկինը։
Այսպիսով՝ ձևավորվեց իրավական երկակի խախտում․
- Նախարարությունը չկատարեց օրենքով պարտադիր սահմանված գործողությունը,
- Հիմնադրամը կատարեց այն, ինչը օրենքը արգելում էր՝ փոխելով կարգը առանց իրավասության։
Այս հակասությունը ստեղծել է շղթայական ազդեցություն ոլորտի բոլոր գործընթացների վրա։
Երկու անգամ բաց թողնված ժամկետ և օրենսդրական «վերաշարադրում»՝ ուշացումը փափկացնելու համար:
Վերոնշյալը ցույց է տալիս ոչ միայն պարտականության չկատարում, այլ նաև կապակցված օրինաչափություն, որն ավելի խորքային խնդիր է։
2021 թ․ օրենքով պետությանը տրված էր մեկ տարվա ժամկետ ընդունելու պարտադիր կարկասային ենթաօրենսդրական ակտերը։ Այդ ժամկետը խախտվեց։
2023 թ․ սեպտեմբերի 12-ին Ազգային ժողովը կրկին փոխեց օրենքը՝ այս անգամ սահմանելով վեցամսյա նոր ժամկետ, որպեսզի կառավարությունն ու նախարարությունը վերջապես ընդունեն այդ ակտերը։
Օրենքը հրապարակվել է 2023 թ․ հոկտեմբերի 5-ին, ու վեցամսյա ժամկետը ավարտվել է 2024 թ․ ապրիլին` այսօր այդ հրապարակումից անցել է 2 տարի և 29 օր, և օրենքով սահմանված նոր ժամկետը նույնպես խախտվել է։
Այս իրավիճակը չի կարող դիտարկվել որպես սովորական տեխնիկական ուշացում։ Երբ օրենքը մի քանի անգամ փոփոխվում է, սակայն այդ փոփոխություններով սահմանված պարտականությունները նորից չեն կատարվում, ստեղծվում է տպավորություն, որ օրենսդրական փոփոխությունները կիրառվում են ուշացումները թաքցնելու և չկատարված աշխատանքը հետին թվով արդարացնելու համար։
Ավելին, «ԿինոՊրես»–ին ուղղված գրավոր պատասխաններում նախարարությունը գնահատում է դեռ չընդունված փոփոխությունները՝ բնորոշելով, թե դրանք ներառում են «ոլորտի ֆինանսավորման առավել արդյունավետ կարգավորումներ»։
Սա խնդրահարույց է երկու պատճառով․
- պետական մարմինը չպետք է գնահատական տա օրենսդրական փոփոխությանը, որը դեռ չի ընդունվել,
- այս ձևակերպմամբ նախապես փորձում է արդարացնել չկատարված աշխատանքը, փոխարենը այն կատարելու։
Այստեղ կարևոր է նշել, որ ոլորտի հիմնական դժգոհությունները վերաբերում են հենց ֆինանսավորման մոդելին, և հենց այդ հատվածի փաստաթղթերն են, որ չեն ընդունվել։ Հետևաբար, օժանդակ ակտերի առկայությունը չի կարող փոխարինել ֆինանսավորման և մրցութային մոդելի իրավական ճարտարապետությանը։
Ինչ հետևանքներ է ունեցել իրավական վակուումը ոլորտի վրա:
Երբ կինոյի ոլորտը գործում է առանց օրենքով պահանջված հիմնական իրավական հիմքերի, այն դառնում է ոչ միայն պետության կողմից անկանխատեսելի կառավարվող, այլ նաև հուսալիության ճգնաժամի մեջ։
Այս իրավական վակուումը հանգեցրել է մի շարք համակարգային հետևանքների․
- մրցութային գործընթացները դարձել են անհավասար, չկատարված և վիճելի, ինչը հանգեցրել է արտադրողների դժգոհություններին,
- պայմանագրերը կազմվել են ոչ լիարժեք իրավական հիմքով, ինչը վտանգում է թե պետության, թե արտադրողի շահերը և ստեղծում է հնարավորություն վիճարկման,
- ֆինանսավորման, վերահսկողության և հաշվետվության միասնական կանոններ չկան, և որոշումները հաճախ հիմնվում են վարչական մեկնաբանությունների, ոչ թե օրենքի վրա,
- արտադրողներն ու ստեղծագործողները մնացել են իրավական պաշտպանվածությունից դուրս,
- բարձրացել են կոռուպցիոն ռիսկերը, սուբյեկտիվ որոշումների և բյուրոկրատական կամայականության հավանականությունը,
- ոլորտը կորցրել է վստահության միջավայրը, առանց որի կայուն զարգացում անհնար է։
2025 թ․ մրցութային գործընթացի շուրջ ստեղծված իրավիճակը՝ մեկ մրցույթ, պայմանագրերի շտկումներ, դժգոհություններ և փոփոխվող մոտեցումներ, ուղիղ հետևանք է այն փաստի, որ օրենքը չի կիրառվել լիարժեք, և դրա համար անհրաժեշտ ենթաօրենսդրական հիմքերը չեն ստեղծվել։
«Կինեմատոգրաֆիայի մասին» ՀՀ օրենքով սահմանված ժամկետները ոչ թե մեկ, այլ երկու անգամ խախտվել են, ինչի արդյունքում նախարարությունը չի կատարել սեփական օրենքով ամրագրված պարտականությունը։ Այդ պարտականության չկատարման հետևանքով ոլորտը մնացել է առանց այն իրավական հիմքերի, որոնք անհրաժեշտ էին օրենքի կյանքի կոչման համար։ Միևնույն ժամանակ Հայաստանի կինոյի հիմնադրամը նույնպես գործել է օրենքի պահանջին հակառակ՝ փոփոխելով գործող կարգը առանց դրա համար նախատեսված իրավասության և մինչև համապատասխան իրավական ակտերի ընդունումը սպասելու։
Թեպետ վերջին տարիներին ընդունվել են մի շարք օժանդակ ու տեխնիկական կարգավորումներ, որոնք ոլորտի համար կարևոր են վարչարարական և ընթացակարգային մակարդակում, սակայն դրանք չեն կարող փոխարինել կինոյի պետական ֆինանսավորման և մրցութային մոդելի հիմքային փաստաթղթերին։ Հենց դրանց բացակայությունն է, որ թողնում է ոլորտը իրավական անորոշության և անկանխատեսելիության դաշտում։
Ավելին՝ օրենսդրական փոփոխությունների միջոցով ստեղծվող հերթական «երկարաձգումները» լուծում չեն առաջարկում, այլ միայն ժամանակավոր շղարշ են դառնում չկատարված աշխատանքի վրա, խորացնելով ապակայուն միջավայրը և խաթարելով վստահությունը պետական համակարգի հանդեպ։
Սակայն կարևոր է նշել, որ նույնիսկ արդեն ընդունված մի շարք կարգավորումներ լիարժեք չեն գործում, քանի որ նախարարությունն ու Կինոյի հիմնադրամը չեն իրականացրել դրանց կիրառման համար անհրաժեշտ քայլերը։ Արդյունքում դրանց իրականացումը կրկին պայմանավորվում է ոչ թե գործարկմամբ, այլ «Կինեմատոգրաֆիայի մասին» օրենքի հերթական փոփոխությամբ։
«ԿինոՊրես»-ը շարունակում է հետևել իրավիճակի զարգացմանը, փաստերի ճշգրիտ ներկայացման միջոցով լուսաբանելով ոլորտում կատարվող գործընթացներն ու իրավական դաշտի վերջնական ձևավորման ընթացքը։
